Naleving van de regels maakt van een ambtenaar nog geen vakman/-vrouw

De uitvoering van het (Rijks)overheidsbeleid is aan een bijna oneindige verzameling regels en instructies gebonden. Om het vertrouwen in het ambtelijk apparaat te herstellen – nadat de recente schandalen daar ernstig afbreuk aan hebben gedaan – is echter meer nodig dan enkel het in acht nemen van de regelgeving en procedures. Een strikte naleving hiervan maakt van een ambtenaar immers nog geen goede vakman/-vrouw.

In een eerdere blog stelde ik al dat de diverse misstanden in het ambtelijk functioneren op zijn minst ten dele het gevolg lijken te zijn van scheefgroei tussen politiek-maatschappelijke verwachtingen en de realiteit. De grens aan de uitvoerbaarheid van de ambtelijke taken lijkt bereikt. De aandacht voor de verschillende schandalen leidt juist vaak tot nóg meer regels, nóg meer procedurele richtlijnen, bij komen.

Geen ruimte voor de menselijke maat of het lokale oordeel

Scott Douglas en Arre Zuurmond stellen – terecht – dat voor ‘de menselijke maat’ of ‘het lokale oordeel’ in de huidige praktijk geen ruimte is. “Net als het geld komen overheidstaken vanuit Den Haag vaak aan bij gemeenten met een bijsluiter vol knellende bepalingen”, leggen zij uit. In Het Parool pleiten Douglas en Zuurmond daarom voor meer geld, meer ruimte, meer verantwoordelijkheid én meer vrijheid voor de Nederlandse gemeenten. “Koester de gemeenten als tegenmacht”, benadrukken zij. “Niet alleen het parlement, maar ook decentrale overheden hebben een cruciale tegenstem in de uitvoering van beleid.”

In de wetgeving zijn al een aantal middelen opgenomen die met enige uitbreiding uitkomst kunnen bieden. Zo kent onder andere de belastingwetgeving de zogenaamde ‘hardheidsclausule’. Dit is de mogelijkheid om van een regel af te wijken als de toepassing van die regel leidt tot een onvoorziene en/of een onredelijke uitkomst. Daarnaast kunnen handhavers (politie en boa’s) discretionair optreden. Dat wil zeggen, de handhavers kunnen bijvoorbeeld besluiten dat een waarschuwing in de gegeven situatie een doeltreffender middel is dan een bekeuring. Dergelijke instrumenten kunnen worden uitgebreid, zodat ervaren ambtenaren de ruimte krijgen om met hun kennis van zaken een situatie correct kunnen beoordelen. Niet om ‘weg te geven’, maar om de juiste beslissing te nemen.

Professionele antenne

Het is echter wel van cruciaal belang dat die menselijke maat, dan wel het lokale oordeel, gebaseerd is op gedegen vakmanschap. Hoezeer het mis kan gaan, leert het recente toeslagenschandaal bij de Belastingdienst. Thijs Jansen en Hans Wilmink concluderen in hun analyse voor Follow the Money dat “de professionele antenne van een belangrijk deel van het ambtelijk apparaat bij Toeslagen volstrekt verkeerd was afgesteld”. De oorzaak voor het dwalende ethisch besef van de betrokken ambtenaren lag volgens Jansen en Wilmink dieper: “Zij beseften niet of wilden niet beseffen dat ze verstrekkende macht over burgers konden uitoefenen, en dat dat privilege hen uitsluitend is verleend op voorwaarde dat ze daarbij op een rechtmatige manier te werk gaan.”

Ontwikkelen van de vakman/-vrouw

Om onder andere dat gebrekkige besef onder ambtenaren en het gezag in de ogen van burgers te herstellen, streeft de Rijksoverheid naar een algehele cultuuromslag. Het ministerie van BZK investeert van 2021 tot 2026 dertig miljoen euro in een ambtelijk vakmanschapsprogramma, gericht op alle overheden. In lijn met dat streven kondigde demissionair minister Koolmees van Sociale Zaken begin maart een aantal belangrijke veranderingen aan, waaronder een nadruk op professionalisering om de dwangmatige uitvoering van regels en instructies te doorbreken. Het idee is dat een professional zelf de ruimte voelt en neemt om van die regels en instructies af te wijken, als hij of zij daar in het concrete geval aanleiding toe ziet.

Code voor ambtelijk vakmanschap

Vanzelfsprekend vindt de beoogde cultuuromslag niet vanzelf plaats, moeten opleidingen en trainingen daartoe worden ingericht en vraagt het veel aandacht van de organisatie en het management. Mogelijk biedt een code voor ambtelijk vakmanschap, verleden maand door de secretarissen-generaal aangekondigd, de handvatten voor “de praktische toepassing van waarden als integriteit, neutraliteit, openheid en ethiek en de complexe interactie tussen politiek, beleid, uitvoering, toezicht en de praktijk”, zoals de topambtenaren van de diverse ministeries zelf hun verwachting uitspraken in een brief aan informateur Tjeenk Willink. Of die verwachting tot realisatie komt, gaan we hopelijk op zeer korte termijn zien. 

Fouten als een opmaat naar beter

Wanneer het in de basis eenmaal goed zit met het vakmanschap van onze ambtenaren, hun ethisch besef en de mogelijkheid hiernaar te handelen, moeten we bovenal niet vergeten dat het mensenwerk blijft. Dat geldt niet alleen voor de omgang van de overheid met zijn burgers, maar ook voor hoe wij omgaan met ambtenaren. Als we hen weer de ruimte geven om naar eigen inschatting de goede beslissing te nemen – ook als dat een andere dan de procedureel juiste beslissing is – betekent dat ook dat er fouten zullen worden gemaakt.

Ambtenaren worden in het huidige systeem echter te zeer afgerekend op die fouten. Juist daardoor durven zij niet af te wijken van de procedure. We moeten daarom accepteren dat er fouten worden gemaakt, daar niet te overspannen op reageren en zo werken aan een opmaat naar beter.